La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2017 (recurso 2168/2016), sobre los deberes inherentes a las operaciones de transformación urbanística supone un hito importante en nuestro derecho urbanístico, pues en ella, abandonando su tradicional doctrina (ver nuestro comentario de diciembre de 2014, también el artículo publicado en la Revista de Urbanismo y Medio Ambiente núm. 298) que vinculaba, siguiendo los preceptos de la derogada Ley del Suelo y Valoraciones (Ley 6/1998), los derechos y obligaciones de los propietarios a las categorías de suelo, fundamentalmente, por lo que a este artículo interesa a las categorías de suelo urbano consolidado por la urbanización  y no consolidado por la urbanización.

  1. UN POCO DE HISTORIA.

La Ley del Suelo y Valoraciones reguló de forma novedosa en nuestro derecho urbanístico, junto a cada clase de suelo: urbano, urbanizable y no urbanizable, unas categorías, así para el suelo urbano las categorías eran de consolidado por la urbanización (Sucu) y no no consolidado por la urbanización (Suncu); para el urbanizable, las categorías de sectorizado y no sectorizado, etc. Pues bien, la principal novedad de la Ley consistió en vincular a esas categorías distintos derechos y obligaciones, lo que era especialmente significativo en las categorías de Sucu y Sunco.

Al amparo de esta Ley, las leyes urbanísticas de las CCAA, entre otras la LOUA definieron estas categorías de suelo, lo que no hacía la Ley estatal dada su falta de competencia en materia urbanística. Centrándonos en las categorías de suelo urbano que son las que dieron lugar a mayor conflictividad judicial, la LOUA (Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), estableció que eran suelo urbano no consolidado por la urbanización, los terrenos en que se den alguna de las siguientes circunstancias:

  1. Constituir varios relevantes que permitan la delimitación de sectores de suelo que carezcan de los servicios, infraestructuras y dotaciones públicos precisos y requieran de una actuación de renovación urbana que comporte una nueva urbanización conectada funcionalmente a la red de los servicios e infraestructuras existentes.
  1. Estar sujeta a una actuación de reforma interior por no contar la urbanización existente con todos los servicios, infraestructuras y dotaciones públicos en la proporción y con las características adecuadas para servir a la edificación existente o que se vaya a construir en ellos, ya sea por precisar la urbanización de la mejora o rehabilitación, o bien de su renovación por devenir insuficiente como consecuencia del cambio de uso o edificabilidad global asignado por el planeamiento.
  2. Precisar de un incremento o mejora de dotaciones, así como en su caso de los servicios públicos y de urbanización existentes, por causa de un incremento del aprovechamiento objetivo derivado de un aumento de edificabilidad, densidad o de cambio de uso que el instrumento de planeamiento atribuya o reconozca en parcelas integradas en áreas homogéneas respecto al aprovechamiento preexistente.

Ello implicaba, o así lo entendimos un gran número de operadores jurídicos y desde luego los municipios al redactar sus planes generales, que un suelo que era urbano consolidado por la urbanización por sus características físicas, pero al que el planeamiento general sujetaba a una operación de transformación o reforma interior y, que a consecuencia de ello, precisaba reformar la urbanización previamente existente, debía ser clasificado como urbano no consolidado (Suncu) y, consecuentemente, los propietarios del mismo se veían sometidos a las cargas que para esa clase de suelo establecieron las Leyes 6/1998 y LOUA.

Este criterio fue corregido por una abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya cita puede encontrarse en la sentencia que estamos comentando y en el artículo al que me referí unos párrafos más arriba, donde se mantenía como un límite a la capacidad del legislador comunitario “la realidad física del suelo urbano o si se prefiere el grado de urbanización alcanzado”. En definitiva, lo que se mantenía es que si un suelo ha alcanzado en algún momento la cualidad de urbanizado, ésta no puede trasformarse por mor del planeamiento en no urbanizado, sino que los propietarios que ya habían asumido las cargas de equidistribuir y urbanizar no podían ser sometidos de nuevo a ellas.

  1. LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DEL SUELO.

La Ley del Suelo de 2007 (LS2007) y su Texto Refundido (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), huye de la utilización de las históricas “clases de suelo”, para definir situaciones básicas del suelo que se caracterizan por asignar categorías a el estado en que puede encontrarse un suelo, así se establece la situación básica de suelo urbanizado que está integrado, básicamente, por los suelos que estén en la malla urbana y ha sido urbanizado, y el suelo rural que está integrado por el suelo natural y el que aún no ha sido transformado por la urbanización.

No obstante, lo más relevante, por lo que ahora nos interesa, es que la Ley no hace depender el estatuto jurídico de los propietarios exclusivamente de las situaciones básicas, sino que establece una división, de modo que una parte de ese estatuto jurídico se refiere a las situaciones del suelo. Pero otra parte de esos deberes urbanísticos están vinculados a las actuaciones de transformación o dotación, esta subdivisión tiene importancia en relación con las cargas impuestas a una y otra.

Es decir que el estatuto jurídico de un propietario de un suelo rural o urbanizado que no se transforma es el previsto en el art. 9 TRLS [hoy artículos 11 a 17 TRLSRU (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre)], ahora bien, si ese suelo se transforma por pasar de rural a urbanizado o por suponer una renovación del suelo urbanizado o por suponer un incremento de las dotaciones públicas (actuaciones de dotación) [art.14.1.a) TRLS, hoy art. 7 TRLSRU], estas operaciones de transformación están sometidas a los deberes establecidos en el art. 16 TRLS (hoy art. 18 TRLSRU) que son los deberes urbanísticos característicos, es decir equidistribuir, ceder, urbanizar, en las actuaciones de dotación esos deberes están atenuados.

LA SENTENCIA DE 29 DE JULIO DE 2017.

La sentencia del TS de 29 de julio de este año se enfrenta a un recurso, en el que partiendo del supuesto de hecho de un suelo urbano consolidado por la urbanización (Sucu) al que el planeamiento urbanístico somete a una operación de transformación (Área de Planeamiento Remitido “Mahou – Vicente Calderón”), los recurrentes esgrimen la jurisprudencia del mismo Tribunal sobre el carácter irreversible del suelo urbano, además de plantear que se trata de una operación de dotación y no de transformación.

En relación con la primera cuestión, carácter irreversible del suelo urbano, el Tribunal afirma:

<Es cierta, por tanto, la jurisprudencia que citan los recurrentes, y que esta Sala iniciara en la STS de 23 de septiembre de 2008 (RC 4731/2004, Asunto Guanarteme ); de ella —dictada en relación con la normativa de las Islas Canarias— recordamos los siguientes aspectos:

“La legislación estatal no define los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, habiendo reconocido el Tribunal Constitucional la competencia de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre una y otra categoría de suelo urbano -sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional STC 164/2001, de 11 de julio , y 54/2002, de 27 de febrero -, si bien esa misma doctrina constitucional se encarga de precisar que esa atribución habrá de ejercerse “en los límites de la realidad” , y, por tanto, sin que pueda ignorarse la realidad existente.>

Después de una cita abundante de su propia jurisprudencia, continúa en el considerando octavo.

<Esto es, la sentencia ha llegado a la conclusión de que lo que se va a realizar es una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado  (artículo 14.1.a.2 TRLS08), y, por el contrario, que tal actuación (que la sentencia describe) no tenía —solo— por objeto incrementar las dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos  , actuación que, por otra parte, no hubiera requerido la reforma o renovación de la urbanización (artículo 14.1.b TRLS08).

Las partes, sin embargo, no han desvirtuado la conclusión alcanzada por la sentencia en el sentido de que la actuación —de urbanización y no de dotación— implicaba una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, por cuanto, en síntesis, se han limitado a intentar contrastar nuestra clásica jurisprudencia —producida al calor de la LRSV— con los nuevos conceptos contemplado en el TRLS08 (y hoy en el TRLS15).

Los antiguos —y autonómicos— conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad —quizá sin romperla como ciudad compacta—, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación —y sus correspondientes consecuencias— no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es “hacer ciudad” — cuenta con un plus cualitativo—, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es “mejorar ciudad”, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una “ciudad diferente”, mientras que la actuación de dotación consigue una “ciudad mejor” que no pierde su idiosincrasia.

Por último, si bien se observa, el TRLS08 no identifica o anuda la clase de actuación urbanística con la tradicional pormenorización del suelo como SUC o como SUNC, pues, contempla la posibilidad de tales transformaciones sobre suelo urbanizable (Actuaciones de nueva urbanización, 14.1.a.1), sobre suelo urbano consolidado (Actuaciones de reforma de urbanización, 14.1.a.2), y, posiblemente, sobre suelo urbano no consolidado (Actuaciones de dotación) aunque este supuesto es difícil de caracterizar.

Insistimos, pues, en que las recurrentes no han desvirtuado la valoración y conclusión -ampliamente motivada de la sentencia de instancia-, sin que, por otra parte, la jurisprudencia de esta Sala que se pretende contraponer, se ajuste -hoy- a los nuevos parámetros o conceptos que hemos examinado, estando construida, más bien, sobre otros conceptos que hoy carecen de relevancia.>

En conclusión se aclara que la doctrina anterior no es aplicable a las actuaciones de urbanización y se establecen criterios para distinguir entre ellas, las de transformación son las que tienen por objeto “hacer ciudad”, mientras que las de dotaciones tiene por objeto “mejorar la ciudad”, mediante el incremento de las dotaciones.

Huelva, a 19 de septiembre de 2017.